Опыт государственно-частного партнерства в транспортной отрасли: достижения и неудачи

В статье систематизирован мировой опыт реализации проектов государствено-частного партнерства за последние 19 лет. Сформулированы основные условия успешного использования зарубежного опыта реализации проектов ГЧП в Украине.

ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ТРАНСПОРТНОЙ ОТРАСЛИ: ДОСТИЖЕНИЯ И НЕУДАЧИ

В последние десятилетия растет активность использования всевозможных форм партнерства государства и частного бизнеса в различных отраслях во многих странах, как экономически развитых, так и развивающихся. Особый интерес эта практика имеет место в постсоветских государствах. Это объясняется внушительными примерами успешного решения проблем не только в отраслях инфраструктуры (транспорте, жилищно-коммунальном хозяйстве, медицине, образовании и др.), но и в стратегических сферах, ранее находившихся исключительно в государственной монополии (например, военные и космические разработки). В западной практике такое взаимодействие государства и частного бизнеса получило название Public-Private Partnership (РРР) – государственно-частного партнерства.
Следует указать, что сегодня среди ученых не существует как единого понимания сущности государственно-частного партнерства, так и общепринятого определения этого понятия. Так, одни специалисты рассматривают ГЧП как форму косвенной приватизации на том основании, что опыт стран с развитой экономикой часто свидетельствует о перераспределении полномочий между государством и частным бизнесом с передачей последнему широких правомочия, связанных с владением, эксплуатацией, строительством и финансированием объектов. При этом нередки случаи последующей частичной или полной приватизации таких объектов.
Другие ученые рассматривают ГЧП как особую, полноценную форму замены приватизации государственных объектов, которая позволяет, с одной стороны – реализовать потенциал предпринимательской инициативы частного капитала, а с другой – сохранить контрольные функции государства в общественно значимых секторах экономики. При этом государство остается собственником объектов, привлекая к решению множества задач частный капитал.
Несмотря на различное видение ГЧП как в отечественной, так и зарубежной практике, все же можно выделить ряд схожих черт в понимании такого партнерства: 1) модель взаимодействия государства и частного бизнеса предполагает объединение их усилий и ресурсов (в том числе сильных сторон и преимуществ); 2) между участниками партнерства имеет место распределение рисков; 3) целью создания партнерств является реализация наиболее общественно значимых проектов; 4) взаимодействие государства и частного капитала предполагает долгосрочную основу; 5) предметом партнерства является развитие, использование и управление государственной и муниципальной собственностью.
Участие частного капитала в реализации таких проектов требует закрепления партнерства как особого вида взаимодействия государства и бизнеса, что приводит к необходимости существенных институциональных изменений внутри самой системы отношений «власть (государство) – бизнес». Такие изменения предполагают расширение участия частного капитала в выполнении некоторых экономических, управленческих, а иногда и организационных функций. При этом важно обеспечить роль государства не только как основного регулятора взаимодействий с бизнесом, но и как представителя и защитника интересов и потребностей общественности. В западной юридической практике такое участие государства в жизни общественности регулируется публичным правом. Следует указать, что в иерархии государственной власти, партнером частного капитала могут выступать не только центральные, но и региональные, местные органы власти.
Таким образом, на наш взгляд, под государственно-частным партнерством можно понимать любые формы взаимодействия государства и частного капитала, предполагающие временную передачу бизнесу со стороны государства определенных полномочий по проектированию, строительству, управлению и финансированию для предоставления услуг государственного сектора на основе заключенных типовых контрактов.
Преимущества такого партнерства очевидны. Опыт в Великобритании, Нидерландов, Испании, Португалии, Греции свидетельствует об экономии государственных средств от 10 до 20% при передаче объектов инфраструктуры в концессии частному капиталу [1]. Повышается качество услуг, предоставляемых обществу, а рост инвестируемого капитала в отрасли инфраструктуры приводит к повышению ее конкурентоспособности. Большое значение также имеет сохранение и рост рабочих мест, что положительно влияет на социальную стабильность в обществе.
Как свидетельствует практика, институт ГЧП может обеспечивать решение ряда важнейших задач развития стратегически важных отраслей, социально значимых объектов и отдельных регионов страны. В частности, одной из стратегически важнейших отраслей любого государства является транспорт. Несмотря на то, что большинство вопросов, связанных с развитием транспортной отрасли государства оставляют за собой, одной из основных мировых тенденций в развитии транспорта является привлечение частного капитала в различных формах: от заключения контрактов на управление действующими объектами до передачи частным компаниям полного цикла строительства и эксплуатации новых объектов транспортной инфраструктуры.
Анализ практики участия частного капитала в транспортной отрасли, проводившийся на основе базы данных Мирового банка, позволил выделить четыре типа взаимодействия государства и бизнеса. К ним относятся: 1) контракты подряда (на управление объектом и на аренду объекта); 2) концессии (восстановление, эксплуатация и передача объекта (ROT); восстановление, аренда и передача объекта (RLT); строительство, восстановление, эксплуатация, передача объекта (BROT)); 3) новые проекты (строительство, аренда и передача объекта (BLT); строительство, эксплуатация и передача объекта (BOT); строительство, владение та эксплуатация объекта (BOO); аренда объекта; частное строительство и эксплуатация объекта); 4) продажа активов (полная и частичная приватизация).
В то же время имеют место проекты, имеющие черты, характерные для нескольких типов взаимодействия государства и частного капитала, что усложняет отнесение их к одному конкретному типу. Такие проекты называют гибридными. В этом случае отнесение такого проекта к определенному типу проводилось на основе анализа рисков, которые несет частный партнер.
Исследовались проекты ГЧП в транспортной отрасли, которые были реализованы в разных регионах мира в период с 1990 по 2008 годы. Общее количество таких проектов составила 1147. Наиболее активное привлечение частного капитала в транспортную отрасль наблюдается в странах Латинской Америки и Карибского бассейна. На этот регион приходится 37% всех проектов, реализованных в течение 1990-2008 годов. На втором месте – Восточная Азия и Тихоокеанский регион (доля проектов ГЧП здесь составила 30%). Схожая картина наблюдается и с распределением инвестиций в транспортную отрасль: 42% всех привлеченных в отрасль инвестиций приходится на страны Латинской Америки и 32% - страны Восточной Азии и Тихоокеанского региона. Наименьший удельный вес проектов в транспортной отрасли наблюдается в странах Ближнего Востока и Северной Африки (3%), а также Европы и Центральной Азии (6%). Соответствующие инвестиции составили 3 и 11% от общей суммы инвестированного капитала в транспортную отрасль посредством реализации проектов ГЧП.
По типу взаимодействия государства и частного капитала наибольший удельный вес занимают концессии (55%), несколько меньше – новые проекты (их еще называют проекты «с нуля») – 34%. Продажа активов и контракты управления и аренды составляют соответственно 5 и 6%.
Наиболее активно проекты ГЧП реализуются в сфере дорожного строительства (49,3% всех заключенных проектов). Несколько меньшая доля приходится на морские порты (30%). На проекты ГЧП, реализованные в аэропортах и на железнодорожном транспорте приходится соответственно 11,5% и 9,2%. Что касается инвестиций, то 49,2% были вложены в строительство дорог, доля инвестиций в сфере морских портов и железнодорожного транспорта составляет 19,8 и 18% соответственно. Самая маленькая доля инвестиций приходится на аэропорты (13%). В то же время не все проекты ГЧП были успешными. Вследствие несоответствия существующей институциональной среды, недостатков, имевших место при разработке проектов (технических ошибок, неправильного определения спроса в будущем, недооценки рисков и прочих), превышения реальной стоимости проекта над его расчетной стоимостью во время его реализации, ряд проектов был остановлен или признан таким, что потерпел неудачу.
В целом удельный вес неудачных проектов ГЧП составляет около 6% от их общего количества, а сумма связанных с ними инвестиции – 8% общей суммы капитала, инвестированного в отрасль в результате реализации проектов ГЧП.
На основе проведенных МВФ исследований, факторы, определяющие успешность ГЧП, могут быть разделены на 7 групп: 1) государственные финансовые ресурсы; 2) политическая ситуация в стране; 3) конъюнктура рынка; 4) макроэкономические условия в стране; 5) правовая система и качество действующих институтов; 6) прошлый опыт государственно-частного партнерства; 7) мотивы участия частного капитала в проектах ГЧП. [3]
Именно эти детерминанты, в большей или меньшей степени, и объясняют достаточно большое количество неудачных проектов, которые приходятся на развивающиеся страны (Латинская Америка и Карибский бассейн, Восточная Азия и Тихоокеанский регион). Как показывает опыт, выпуск правительствами этих стран долговых гарантий искажает структуру стимулов для частного капитала и приводит, в конечном итоге, к еще большему риску неплатежеспособности. Принятие же правительствами стран слишком больших рисков обуславливает повышение давления на налогоплательщиков. Отсутствие в некоторых странах из указанных регионов макроэкономической стабильности, приводящей к инфляции или отсутствию стабильности цен, также уменьшает шансы успешной реализации проекта ГЧП, поскольку реальные доходы оказываются существенно ниже понесенных затрат.
Таким образом, изучение опыта как экономически развитых, так и развивающихся стран является полезным для разработки и обоснования собственной державной стратегии применения государственно-частного партнерства. При этом следует указать, что не существует идеального варианта такого партнерства. В каждой стране оно имеет свои отличительные черты: наиболее приемлемые для нее типы взаимодействия государства и бизнеса, отраслевую «привязанность», механизмы реализации, правовую и институциональную среду.
В то же время, для обеспечения эффективной реализации проектов ГЧП постсоветским государствам следует обратить внимание на обеспечение ряда обязательных общих условий.
Необходимы являются: 1) создание единой системы управления проектами ГЧП, включающей нормативно-правовое обеспечение и соответствующую институциональную среду; 2) разработка механизмов финансирования для различных вариантов взаимодействия государства и частного капитала, в том числе предоставления государственных гарантий, а также налоговых льгот частным инвесторам, участвующим в реализации важнейших проектов; 3) обеспечение макроэкономической стабильности и стимулирование развития рыночной среды; 4) серьезная борьба с проявлениями коррупции в органах власти; 5) перенимание государственными структурами опыта и знаний для подготовки специалистов в госструктурах для работы в области ГЧП; 6) надлежащее документальное оформление государственной собственности на объекты, передаваемые в управления частному капиталу; 7) продуманный подход при распределении рисков между участниками проекта ГЧП; 8) обеспечение серьезной государственной экспертизы документации, представляемой потенциальными частными партнерами на предмет соответствия ее реальной ситуации (с целью предупреждения мошенничества с государственными средствами либо неверной оценки спроса и ожидаемых затрат).
Литература
1. Schlitt, Rainer, 2003, «Public-private partnerships for public infrastructure projects? – Objectives and experiences in Germany and Europe». Электронный ресурс: [http://www.eib.org/about/press/2003/2003-037-public-private-partnerships-objectives-and-experiences-in-germany-and-europe.htm] (дата захода на сайт 11.01.2010)
2. The World Bank Group. Private Participation in infrastructure Projects Database (пер. с англ. автора), 2009 http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=3 (дата захода на сайт 11.01.2010)
3. The World Bank Group. Private Participation in infrastructure Projects Database (пер. с англ. автора), 2009 http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=3 (дата захода на сайт 11.01.2010)
4. The World Bank Group. Private Participation in infrastructure Projects Database (пер. с англ. автора), 2009 http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=3 (дата захода на сайт 11.01.2010)
5. The World Bank Group. Private Participation in infrastructure Projects Database (пер. с англ. автора), 2009 (дата захода на сайт 11.01.2010)
6. Hammami, Mona, Jean-Francois Ruhashyankiko and Etienne B. Yehoue, 2006, «Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure», IMF Working Paper, WP/06/99. (Washington: International Monetary Fund)